民事执行检察监督问题初探

民事执行检察监督问题初探

刘海红

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院会签发布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(下称“两高”会签文件)正式确立了我国民事执行检察监督制度。今年1月1日起正式施行的修订后《民事诉讼法》第十四条规定，将原人民检察院“有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，修改为“有权对民事诉讼实行法律监督”，并在第二百三十五条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，标志着人民检察院对民事执行活动进行法律监督有了明确的法律依据。《民事诉讼法》修改虽然正式确立了民事执行检察监督制度，但是并没有采纳提议者在“执行程序编”中专门设置一节规定监督的具体程序的设想。这就给具体的民事执行检察监督工作留下了很大的空间，给人民法院、人民检察院的相关工作提出了新的挑战。本文从民事执行权制约体系中的检察权入手，结合司法实践中“两高”会签文件的实施情况，对当前和新的司法解释出台前理解和适用该条规定进行初探，以期对指导实践与推动新的司法解释出台有所裨益。

一、民事执行权制约体系中的检察权

我国检察院身兼社会治理和公权监督二职，即检察院基于政府对社会的管理权而行使公诉权，同时基于政府各部门之间的制衡机制而对法院审判权行使监督权，但两种性质的权力都在“法律监督权”的模糊概念和名义之下集于检察院一身。而将检察院的法律监督权限定于针对公权力的制约性监督更为确切，这一限定也恰恰符合国内研究者在论证检察监督权的正当性时引证孟德斯鸠“以权力制约权力”之原理的真正内涵。

根据对检察院的“法律监督权”的上述区分，检察院对于法院行使执行权的违法行为（即执行乱问题）实施的干预才属于“执行监督”的范畴。从实质意义上说，检察院的法律监督仅限于对公权机构执法行为的监督，而不包括对公权力执法过程中受到来自包括非职能部门在内的社会各界干扰的监督，后者作为“守法”意义上的“监督”，从保障执行权正当行使的角度来看属于执行协助。

执行监督是公权力机构依法对法院违法或不当行使执行权进行的干预、纠正或/和制裁。执行救济是当事人或利害关系人在其利益因法院违法或不当执行而受侵害时谋求的纠正、补救或/和补偿。就主体而言，执行监督可以是来自法院内部（包括本院监督机构和上级法院）的监督，也可以是来自法院外部（比如检察院）的监督；执行救济可以包括对案件当事人、利害关系人和对案外人的救济。就启动途径或方式而言，执行监督可能是监督者依职权（主动）启动的，也可能是根据当事人或利害关系人的申请或请求启动的，执行救济则仅指当事人或利害关系人申请救济的方式。因此，执行监督仅包括两大途径三种类型：（1）法院依职权启动的内部监督；（2）检察院依当事人或利害关系人的申请而启动的外部监督；（3）检察院基于公共利益而依职权启动的外部监督。[①]

执行检察监督包括应当事人、利害关系人的申诉而启动，和基于公共利益而依职权启动两种方式。检察院作为宪法授权的法律监督机构，基于对公权力的制约原理，有权对执行权的违法行使进行监督和依法干预。然而，这项不容置疑的权力并非没有边界，相反，执行检察监督权的启动和行使必须符合检察权的内涵和民事执行的特质。一方面，基于强制执行的民事性特质，检察权的启动具有被动性，亦即只有当私权受到公权力侵害并且明确向检察院发出动议/提出申请时，检察院才有正当理由介入执行程序，这就是第一种监督方式；另一方面，检察院作为国家利益和社会公共利益的代表，当其代表的国家利益和社会公共利益受到违法执行的侵害时，有权以自己的名义、经自己动议启动检察权介入执行程序，这就是第二种监督方式。

执行权制约机制建构的基本原则，一是以合法为准则，以保障债权及时实现为目标。执行程序以实现债权为根本目标，因此执行监督以保障债权实现为基本原则。执行程序以合法性为前提和原则，因此执行权制约以执行的违法性为要件和标准。在合法实现债权的根本目标下，谋求执行的及时性与稳妥性的衡平。二是以执行救济为主体，以执行监督为补充。执行检察权包括执行检察监督权和执行检察协助权两大方面。执行监督除遵循上述执行权制约的一般原则之外，执行检察权在行使其监督和协助双重职能时还应当恪守一些基本准则，特别是合法、正当、适度原则，监督与协助并重原则，穷尽执行救济和内部监督原则。[②]检察院介入执行程序，无论行使监督职能还是协助职能，都应当于法有据，并且在介入的时机、方法和尺度上不能违背执行程序的基本目的、功能和原则，比如不能干扰或延误执行，监督执行不是干扰执行，协助执行也不是替代执行。这些准则与执行权制约机制的建构原则都应体现在执行检察权配置与行使的具体规范和制度之中。

民事执行法律监督是指人民检察院依照《民事诉讼法》的规定对人民法院民事执行活动实行监督，对人民法院不当的执行行为予以矫正的制度。检察机关应坚持的监督原则具体包括：

1.依法监督原则。检察机关对法院民事执行活动进行法律监督必须严格依照法律规定，包括民事实体法、程序法及相关的司法解释。检察机关应当严格依法办事，确保监督程序符合法律规定。

2.同级监督原则。在实施民事执行监督时，应由同级检察院受理对同级法院执行裁定、决定、通知和具体执行行为进行监督的案件，由受理的检察院对同级法院实施具体的监督，保持对等性、合法性，确保监督效率和效果。根据“两高”会签文件第2条的规定，人民检察院对民事执行活动进行监督，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。

3.以当事人的申请为原则。民事执行活动的检察监督应当以当事人提出申请为前提，检察机关不应主动启动监督程序。民事执行涉及私权的处分，依照民事诉讼的意思自治原则，当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利，在当事人和案外人没有提出申诉的情况下，检察机关不应当介入。《民事诉讼法》在2007年修改后就为当事人、利害关系人设置了执行救济权，该救济既包括程序上的救济，包括实体上的救济，只要当事人或利害关系人认为人民法院的民事执行活动违法，损害了自已的合法权益，就可依法向人民法院提出异议、复议或者督促执行申请。因此，对人民法院正在进行的异议、复议审查或审理的异议之诉不宜进行监督，而只有在这些救济程序走完后才可进行法律监督。对未向人民法院提出异议、复议而直接向人民检察院申请监督的，人民检察院应告知其依照法律规定向人民法院提出异议、复议或者申诉。

4.有限监督的原则。由于执行的案件都是民事案件，执行标的具有私权性质，当事人对私权享有处分权，执行检察监督应遵循有限监督原则。例如，当事人达成执行和解体现其意思自治，只要不损害国家利益、社会公共利益，检察机关就不应当主动进行监督。只能是对人民法院在民事执行活动中适用法律、司法解释的情况进行监督，而不能将人民法院的内部规范作为监督的依据。

5.不干预法院正常执行活动原则。人民法院依职权对生效民事裁判实施执行活动，应不受外力的干扰，检察机关实施监督不应影响人民法院的正常执行活动。检察机关在实施监督过程中，要维护法院审判与执行的权威性，正确处理好检察监督与法院生效裁判的既判力和执行力的关系，对法院裁判正确、执行行为正确的申诉案件，要配合法院做好当事人自觉履行裁判确定义务的服判息诉工作。[③]

6.普适原则。一方面，人民检察院可以根据自身掌握的情况对人民法院的民事执行活动进行主动监督;另一方面，对当事人、利害关系人提请检察监督且符合条件的应全部受理，普遍监督，而不能实行选择性的监督，使监督成为权势们干预执行的手段，成为人情关系的拐杖。因此，这种法律监督应是公开的、普适的。鉴于此，人民检察院对人民法院民事执行活动的监督范围除包括上述“两高”会签文件中列明的五种执行活动外，还应包括当事人、利害关系人依法行使执行救济权后，仍认为执行违法的行为。

二、目前民事执行检察监督工作存在的主要问题

（一）思想认识上有待进一步统一

有的法院认为“两高”会签文件主要是为了利用和发挥检察机关的法律监督职能，由检察机关针对消极执行和乱执行的行为进行监督，规范检察机关的监督程序和方式等，应当“不打折扣，不突破”，依法支持和促进法院执行。有的检察院则认为，“两高”会签文件赋予了检察机关对民事执行工作进行广泛监督的权利，应当在监督程序的启动、范围、方式上寻求突破。少数试点法院、检察院存在突破了文件要求的现象。还有的法院认为人民检察院对民事执行活动进行监督缺乏明确法律依据。

（二）监督程序的启动上有待进一步明确

“两高”会签文件规定启动程序主要来自“当事人、利害关系人的申请”，法院一般坚持不能突破该规定，有的检察院认为可以依职权启动对该类案件的监督程序。对文件第四条的理解上也存在偏差，有的检察院认为只要经过法院异议和复议之后，凡是当事人或者利害关系人直接向检察院或者向法院和检察院同时申诉的情况，其都可以进行法律监督。山西、江苏法院认为在监督程序启动上应坚持事后监督，事中监督可能会使执行错过时机，影响执行。有的还提出了应区分执行行为是否具有逆转性，如果具有不可逆转性的，如拍卖、固定资产处置等应当允许检察院随时可以提起监督，否则，就应当坚持事后监督的原则。

（三）监督程序和方式上有待进一步规范

“两高”会签文件第三条要求应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式实施，在实践中还有些地方没有严格执行，仍然按照习惯做法，有的没有经检察委员会讨论决定，有的还以违法纠正书的形式提出建议。尤其是监督方式多样，混乱无序，有检察建议书、违法纠正通知书、更换办案人通知书、暂缓执行通知书(函)、告知书、通知执行书、对裁定提出抗诉等。有的试点法院认为检察院监督民事执行活动随意性比较大，检察院疏于实质审查当事人的申请，有的夹带“私利”，利用公权力介人私权利争议，存在监督“失范、失衡、失序、失据”等问题。

（四）监督的保障性措施有待进一步完善

实践中多数检察机关多以检察建议书的方式开展法律监督，但对于办理方式、程序、缺乏应有的程序保障。如检察院调(借)阅执行案卷、检察院调查案件的方式、检察建议书的发向对象、监督程序的提起时间等还存在认识上的差异。有的只是为了完成上级检察院的考核任务，监督流于形式，到年终突击提出检察建议书，内容只是一些装订不规范、存在错漏字等。如某区法院收到的24件案件的检察建议书，大都是送达回证签名不规范、装订有误、粘贴不牢等，更像卷宗评查。

（五）法检在执行工作的配合力度上有待进一步加大

对国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，因不当干预难以执行的，人民检察院应当向国家机关提出检察建议，对于提出检察建议后仍继续不当干预的，检察院的后续措施力度还不够。有的由于缺乏对促进执行工作、支持执行工作的共同认识，导致法检之间出现信息沟通不畅通、不及时，工作不积极等情况。此外，有些当事人仅仅为了拖延时间采取各种方法诉求到检察院，存在检察院被“利用”现象。

（六）对监督机关进行监督的措施有待进一步细化

文件只是笼统地规定了人民检察院应当依法履行监督职责，不得滥用监督权力，对于违法行使职权的，追究责任人员的纪律和法律责任。法院发现检察监督行为违法或违纪的，可以提出书面建议，基本上处于由检察院自行纠正的层面上，实际上还是“自己纠正自己”，第三方的力量很难介入。如果因不当监督，错过执行时机，造成债权人难以补救损失的，应当如何追究被监督者的责任，程序应当如何提起，应当如何办理。

三、理解和把握民事执行检察监督的具体设想

新民事诉讼法只是原则性地规定了人民检察院有权对民事执行活动进行法律监督，并未对民事执行检察监督权如何运行作出具体规定。现两高已经开始着手制定具体的规范性指导意见，只是出台尚需时日。为了能够正确实施新法的规定，目前具体操作仍应以“两高”会签文件为依据，并且适用于全国范围。[④]根据民事诉讼法正式确立执行检察监督制度的状况，结合实践中法检两家对机制的建立和落实情况，对当前和新的司法解释出台前理解和适用该条规定，提出设想如下:

    （一）认真学习、坚决贯彻落实新法规定

法律工作者，尤其是人民法院工作人员，要充分理解领会新民事诉讼法确立民事执行检察监督制度的背景。人民法院的诉讼活动依法接受检察机关的法律监督是我国政治制度和司法制度的特点之一，对此人民法院人员应该有清醒的认识。因此，人民法院的诉讼活动和执行活动依法接受检察机关的法律监督是我国政治和司法制度的特点，是党和国家站在我国社会发展全局高度和基本国情基础上作出的部署，是从解决执行难、治理执行乱，保障人民法院民事执行工作顺利进行的高度做出的安排。在工作中应该认真学习法律规定，把握法律精神，在实践中不折不扣地贯彻落实。认为人民检察院对民事执行活动进行监督缺乏明确法律依据的认识应该改变，人民法院尤其应在思想认识上进一步统一。

    （二）深刻理解民事诉讼法确立执行检察监督的立法精神

    要深刻认识本次修改过程中立法机关确立的检察监督的原则。根据时任全国人大法工委副主任王胜明在“全国法院贯彻落实民事诉讼法修改决定电视电话会议上”的情况介绍，此次修改确立了检察监督应遵循依法监督、事后监督、对审判行为监督、当事人穷尽救济等原则。比如对监督方式仅仅增加了检察建议而没有涉及其他多种方式。对民事执行检察监督虽然没有做出具体的制度设计，但是笔者认为这些检察监督的原则也同样应该体现在民事执行检察监督程序的具体设定之中。法检在实践中探索监督具体的启动、方式、范围等程序时应该以这些原则为指导。

   （三）把握平衡，立足现实国情，稳步开展民事执行检察监督

    对民事执行权进行法律监督因涉及诉讼基本制度和权力配置问题，应谨慎对待。原因主要是:（1）各界对建立执行检察监督制度的广泛争议说明这一问题具有很大的复杂性。事实上，对如何妥善处理并加强执行检察监督与解决执

行难的关系，如何处理检察监督和执行的距离，正确处理检法关系，如何研究处理对执行领域的职务犯罪和对执行本身检察监督的关系等一系列制度理念和程序规划上的重大问题，尚没有进入理性探讨的程度，更逞论达成理性共识。（2）这是由法检两家关系的基本原则和工作目标所决定的。法检两家应本着“互相配合、互相监督”的工作原则处理执行检察监督工作，共同贯彻落实好民事诉讼法的规定以及有关会签文件，共同维护社会和谐稳定，维护社会公平正义，维护社会主义法制统一、尊严和权威的目的上是一致的。（3）社会主义各种监督体系构成了一个有机统一的整体，检察机关法律监督的作用不能被其他监督所替代，同样也不能替代其他监督的作用，只有综合运用各种监督，才能有效地保证法律的统一正确实施。（4）检察机关法律监督具有法定性、授权性和规范性的特点。应该按照法律对监督程序和手段的程序进行操作，在法律没有具体规定之前，不能自创程序进行监督。（5）民事权利的特点决定了检察机关民事执行监督是有限的，不宜对所有的民事执行活动都进行监督。执行案件都是民商事案件或者刑事裁判中的民事部分，在民事执行程序中当事人的意志贯穿其中，在执行过程中即使有违法或不当行为侵害了当事人的合法权益，当事人对此不予主张的，只要不损害国家利益、社会公共利益，检察机关就不宜主动追究，否则有可能造成对当事人处分权的不当干预。

关于民事执行监督的范围，主要是对民事执行活动的合法性进行监督。对民事执行程序的检察监督实质是对民事执行程序中的裁定和决定进行监督。监督的目的在于正确的实施法律，公正地保护当事人的合法权益。因此，应当对可能侵害当事人合法权益又缺乏救济的情形进行监督。在最新民诉法修订过程中，立法机关从法律是否对执行程序中的裁定、决定规定了救济程序以及救济途径是否到位的角度出发，对民事执行程序中的九项裁定和两项决定进行了分析，大致分为三种情况:有五项裁定没有必要进行检察监督，包括：不予执行仲裁裁决的裁定、不予执行经过公证的债权文书、案外人对执行标的提出异议的裁定、执行回转的裁定和中止执行的裁定；三项能否进行检察监督值得研究的裁定、决定：采取执行措施所作出的裁定（冻结、划拨被执行人存款的裁定，扣留、提取被执行人收人的裁定，查封、扣押被执行人的财产以及予以拍卖、变卖的裁定），对于三种执行行为出现的违法现象比较多，民事诉讼法给被执行人提供了两条救济途径:一是向执行法院提出异议，二是对驳回异议的裁定向上一级申请复议。至于上一级法院驳回了其复议申请，被执行人仍认为执行行为违反法律而向人民检察院申诉，人民检察院经过审查，也认为执行法院所采取的执行行为违反法律规定的，能否对该执行行为所作出的裁定提起检察监督，需要研究。

罚款、拘留的决定。对被执行人处以罚款、拘留，直接涉及被执行人的人身权利、财产权利，民事诉讼法通过法院内部监督的程序对当事人提供了一条救济途径。但如果上级法院驳回了被申请人的复议申请，被申请人仍认为该处罚决定错误并向人民检察院申诉，人民检察院经过审查，也认为该处罚决定存在错误，能否对该处罚决定提起检察监督，需要研究。

驳回提级执行或者变更执行法院申请的决定。民事诉讼法规定了申请执行人可以申请上一级人民法院提级执行，或者申请上一级人民法院用决定的形式变更执行法院，但没有规定上一级人民法院应当在多少日内对申请执行人的申请作出决定，一旦上一级人民法院对申请执行人的申请不予答复，或者用决定的形式驳回申请执行人的申请，人民检察院能否对这一决定进行检察监督需要研究。

此外，还有一项可以考虑进行检察监督的裁定。修订后民事诉讼法第257条规定，人民法院有符合本条规定情形之一，应当裁定终结执行程序。其中第3项规定:“作为被执行人的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的;”第5项规定:“作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源.又丧失劳动能力的。”以上两项情形都是由法院执行机构认定并作出终结执行程序的裁定，此裁定事关申请执行人的财产权利，申请执行人认为法院的裁定错误，例如，申请执行人认为被执行人有遗产可供执行，或者认为被执行人仍然具有执行能力，但民事诉讼法没有对申请执行人提供救济途径，即申请执行人不能就法院终结执行程序的裁定提起上诉或者向上一级法院申请复议。因此，申请执行人就终结执行程序的裁定向人民检察院申诉的情况下，人民检察院经过审查，也认为人民法院终结执行程序的裁定是错误的，考虑对此裁定提起检察监督有一定道理。[⑤]

两高会签的文件中人民检察院对民事执行活动实施法律监督主要针对人民法院的消极执行行为。关于民事执行活动进行法律监督的范围问题，学界普遍认为应当从三个方面进行监督。第一，对民事执行裁判行为进行法律监督，主要针对人民法院作出错误裁定进行监督。第二，对民事执行实施行为实行法律监督。包括:采取错误的执行措施或采取执行措施违反法定程序;超越执行范围的执行行为，指法院未依照生效的裁判文书确定的范围进行执行，错误的执行了被执行人的财产，或者超范围执行了被执行人财产的行为，或错误执行了案外人或同案其他当事人的财产，或未按法律规定保留公民及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料;执行人员枉法行为、消极执行的行为，指执行人员在民事执行活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的行为。第三，对执行活动中的职务犯罪实行法律监督，包括:(1)为谋取私利或者一方当事人利益，与鉴定、评估、拍卖等中介机构勾结，指使其违反规定压低或抬高价格，侵害相关当事人利益的;(2)在执行行中索取、收受当事人财物及其他贿赂的，或者贪污、私分执行款及孳息或者其他财产的，或者挪用、截留执行款物归自己使用的。[⑥]也有观点认为民事执行检察监督的范围应框定在程序性的违反法律规定的执行行为(包括乱作为行为和不作为行为)。[⑦]

目前对检法两家而言，应抓好两个会签文件的落实，以会签文件为基础搞好当前的民事执行检察监督工作。有的检察院认为会签文件赋予了检察机关对民事执行工作进行广泛监督的权利，应当在监督程序的启动、范围、方式上寻求突破。少数试点法院、检察院突破了文件，对案件来源、监督方式等方面超出了文件规定。这样的观点和情况即使是在民事诉讼法修改后也不太适宜。目前，最坚决的加强检察监督论者也认为应监督遵循谦抑原则，否则可能造成实践中各行其是、胡乱监督的情况发生，产生与立法原意相背离的后果，因此，具体推进应慎之又慎。[⑧]

   （四）严格监督程序的启动条件

    会签文件规定人民检察院可依当事人、利害关系人的申请，对符合该文件第2条规定的五种情形可以实施法律监督，启动主要来自“当事人、利害关系人的申请”。此次民事诉讼法修改确立了“穷尽当事人救济”原则，对于当事人还有救济途径且没有诉诸检察机关的，检察机关不应受理执行当事人的申请而主动进行监督。检察机关对民事执行活动进行监督，应当以当事人或者利害关系人提出申诉为前提。这是因为民事执行涉及到私权的处分，当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利。在执行程序中，当事人或者利害关系人认为法院的执行行为违法的，应当首先由当事人或者利害关系人依法启动通过法院进行的救济程序，只有当事人或者利害关系人不服法院的裁决或者法院拒绝作出相应

处理的，才可以向检察院提出申诉，申请检察院进行执行监督。但是，在特别情形下，检察院也可依职权主动对其进行监督:第一，当事人及其法定代理人由于客观原因不能或者难以自己行使救济权利，而没有向检察院提出申诉的。第二，人民法院的执行人员，在执行该案时因贪污受贿、彻私舞弊、枉法裁判行为等职务犯罪行为的有罪判决生效，可能导致执行错误，而当事人又没有提出申请的。第三，法院据以执行的执行根据尚未生效或者依法失去效力的。[⑨]

   （五）进一步规范监督程序和方式

关于民事执行检查监督的方式，有学者主张，针对执行依据违法的情形，可以通过撤销错误性、欺诈性法律文书或中止执行并启动再审程序的方式进行监督;针对违法行使执行裁决权的行为，如法院作出的有关不予受理、执行异议、中止执行、执行终结等裁决违法的，检察机关可以通过抗诉、督促执行检察建议书、纠正违法通知书、暂缓执行建议书等方式予以监督和矫正;针对执行标的和执行范围违法的情形，在当事人未启动执行救济机制或救济未果的情形下，检察机关可以通过纠正违法执行检察建议书的方式进行监督;针对执行措施和执行程序违法的情形，同样可以通过发出纠正违法执行通知书的方式进行矫正。[⑩]

会签文件第3条要求检察监督应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式实施，新修正的民事诉讼法增加了“检察建议”一种监督方式，这也是“两高”会签文件确定的方式，当前应予坚持。当然，也有观点同时指出，上一级检察院向上一级法院提出的法律监督的方式应当与原监督方式（检察建议）有所区别，以避免不同层级的法律监督发生混淆问题。认为从司法实践、立法技术以及法检两家的接受程度考虑，对于通过上一级检察院向上一级法院提出的民事执行检察监督应设计为:检察监督意见。[11]

关于对执行中的裁定能否抗诉的问题，新修正的民事诉讼法没有提及，对此理论界和实务界有不同的认识。有人主张只要是执行中生效的裁定检察机关都可以提出抗诉。有人认为，执行中生效的裁定分为终局性的裁定和非终局性的裁定，其中终局性裁定是对当事人权益有直接和决定性影响的裁定，而非终局性裁定大多仅涉及程序上的问题，抗诉的对象应仅限于终局性的执行裁定，对于非终局性的执行裁定以检察建议监督的方式为宜。也有人认为，执行裁判进一步细分为对执行公权异议的裁判和对私权纠纷的裁判，其中对公权异议的裁判是对执行人员在实施执行行为过程中其行为本身是否合法和正当的裁判，是执行程序上的救济;而对私权纠纷的裁判是对执行中涉及的实体权利纠纷的裁判，对私权纠纷的裁判可以提出抗诉，而对公权异议的裁判应当采取检察建议的方式监督。也有人认为可以按照再审程序抗诉的制度进行操作，“抗诉适用于具有结案意义、可再审的执行裁定”，而“检察机关能否抗诉，关键取决于执行程序中的裁定错误，是否能通过再审予以纠正”，结论是“在司法实践中，检察机关对民事执行裁定抗诉的范围，还有待进一步深入研究，有待检察院与法院之间取得共识。”[12]

对于人民法院的民事审判活动，检察监督的方式是通过抗诉引起再审程序。对于人民法院的民事执行行为，笔者认为，不宜用抗诉方式进行监督。民事执行活动包括执行裁决行为和执行实施行为两种，执行裁决行为是人民法院在执行过程中对当事人权利义务关系争执的解决，在本质上属于审判活动。执行实施行为不属于审判活动，具有行政属性。2012年《民事诉讼法》第235条规定，检察机关有权对人民法院的执行活动进行监督。但笔者理解，这种监督并不是检察机关取代法院而行使执行职能来纠正违法的执行行为，而是通过采取一定的监督措施，为法院发现并纠正错误提供一种渠道。根据现行法律的规定，抗诉的后果是人民法院启动再审程序对案件进行再审。但是，民事执行检察监督并非一定要引起再审程序，而是督促人民法院重新审查或者重新采取执行行为，纠正执行错误。人民检察院对民事执行进行监督，并不是要将自己的意志强加给执行机构，不是要干涉执行机构独立行使民事执行权，而是向执行机构指出并要求纠正违反程序法和实体法有关规定的行为，确保公正执行，维护社会正义。因此，对执行实施行为进行监督，不宜采用抗诉方式，而采用检察建议方式比较妥当。同时，对于民事执行检察监督的方式，民事诉讼法没有规定，原则上应由立法机关作出立法解释或者“两高”作出司法解释。在此之前，应按照“两高”会签文件办理，即只能通过检察建议的方式进行。不允许之外的其他形式，特别是不能采取抗诉的形式。高民智《关于民事执行法律监督制度的理解与适用》明确指出：“人法院在办理执行检察监督案件中，对于不符合上述要求而进行监民督的，可以不予立案、不予回复”。此次民事诉讼法修改既然将民事执行检察监督从第14条对民事诉讼的检察监督原则中独立出来，规定在执行编中，则表明执行程序与诉讼程序是区别理解的，既然如此，执行中适用诉讼程序的抗诉监督方式似乎不符合立法逻辑。如果将来一定要将抗诉形式作为执行检察监督的方式之一，笔者同意该引述观点。当然这是针对法律技术层面的监督而言，并不排除检察机关基于控告和举报调查民事执行人员违法违纪案件的监督方式。

检察建议的法律后果，按照最高法院的观点，检察监督实质上是赋予了人民检察院启动对民事执行活动进行监督的程序的权力，而不是审查决定权，是为人民法院发现并纠正错误提供一个途径，不能取代人民法院纠正错误的执行行为。因此，是否采纳检察建议最终还需要经过人民法院一定的审查程序来决定。实践中个别地方以纠正违法通知书等方式进行监督显然违反职权不可替代行使的基本要求。2012年6月召开的全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上，最高人民检察院也明确要求，民行执行检察监督要一律用检察建议书的形式，不能用违法纠正通知书等其他形式。

另外，可以设计启动和提请权力机关监督的效力。不管是过往的司法实践尝试，还是现行的民事执行检察监督试点工作规定，对检察监督的效力都是审慎的。但是，如果仅限于启动执行监督和提请上一级检察院监督，没有相应的后果和上一级权力机关的监督，其效力必然会大打折扣。为了避免出现检察监督可能因为缺乏程序法后果而低效甚至无效，未来的强制执行法应当设计检察机关提请党委、人大权力监督机制，以保障检察机关法律监督的有效开展。也就是，强制执行立法应当规定:如果法院拒绝接受监督或者拒绝反馈，检察机关可以向同级党委或者人大常委会进行专题汇报，提请党委、人大实施权力监督。

（六）检察监督的保障性措施有待进一步完善

实践中多数检察机关开展法律监督确实缺乏应有的程序保障。如检察院调(借)阅执行案卷、检察院调查案件的方式、检察建议书的发向对象、监督程序的提起时间等还存在认识上的差异。有人认为检察院调(借)阅执行案卷会影响执行案件办理效率，并且不能以询问法官或者当事人等方式调查案件。有人认为，为了达到检察监督的目的，必须赋予检察官借阅执行卷宗的权力，如有必要为调查有关事项，应该赋予其相应的调查权，包括对执行机构、执行人员以及执行当事人、案外人进行调查。

关于借阅卷宗的问题，本轮修改民事诉讼法的前两轮草案稿中都曾规定:人民检察院因抗诉的需要，可以查阅、调阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。但是在最终于8月31日通过的法条中，这一修正案没有被完全采纳。最终该条的内容成为第210条:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”可见，立法者最终还是顾虑到调阅诉讼和执行卷宗会对诉讼或执行程序造成很大的负面影响，因而采取了审慎的态度，没有作出规定。而赋予检察机关一定的调查权是检察机关履行监督职能的必要手段，是切实履行监督职能的重要保障，因此，立法予以确认。对此，笔者认为执行程序中也应该照此落实，尊重检察机关的调查权。但要注意，法律并未赋予检察官直接向执行人员和执行机构调查核实情况的权力。

（七）民事执行法律监督的案件管辖

级别管辖方面，尽管试点通知第三条规定，“对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督”，即检察机关既可以对同级人民法院进行监督，也可以对下级人民法院进行监督，但最高人民法院认为，执行工作从效率优先的角度考虑，级别管辖原则上适用同级监督，在同级人民检察院怠于监督的特殊情形下，适用上级检察机关对下级人民法院实施监督。地域管辖方面，适用执行法院所在地的检察院实施监督，便于双方加强沟通与配合。

    (八)人民法院办理书面检察建议的程序

1.立案。对检察机关行使监督的行为要给予尊重，因此，人民法院要正式立案。案件应当使用监督案件的字号，并适用监督案件办理规则。

2.案件办理的部门。可以交由审监庭或执行局办理。

3.案件审查的组织及程序。对执行检察建议案件，必须组成合议庭审查。应全面审查执行案件办理情况，可通知执行案件当事人到院说明情况，举行听证，可邀请检察院派员参加听证会，了解和沟通案情。检察院了解案情的方式有必要明确，为保证案件执行进度不间断，应当允许人民检察院通过复制、摘录等方式查阅执行卷宗正卷，但不得调阅执行卷宗。

4.案件审查后的处理。经审查该执行行为不违法，应作出相应结论并函复检察机关。对于经审查属于违法的情形，人民法院应及时予以纠正并将处理情况书面回复检察机关。检察委员会是人民检察院讨论决定重大案件和其他重大事项的集体决策机构，对于经过检察委员会讨论决定依法提起监督的民事执行案件，人民法院要严肃认真对待，严格依照有关程序处理，要体现对检察监督权的尊重，要体现人民法院办理民事执行检察监督案件审慎、严谨的态度。书面回复意见应以公文《复函》形式书面回复。如《***人民法院对**号检察建议的复函》，落款无需列明合议庭成员，文号以案号为文号，同案涉及多个函件的，以案号破折号后再行编号以示区别，方便文书管理。此外，各法院须对检察建议及书面复函做单项登记，以备统计核查。书面回复意见要有事实认定、法律适用、违法、不违法或其他情形的分析等内容。对于经审查属于违法的情形，且法院予以纠正的情况应予以说明。如经审查发现并不违法的情形，应将相关情况充分说明。

5.办理的期限。试点通知规定，人民法院应当在收到检察建议后一个月内应作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。

    （九）关于对违规监督的处理

权力缺少有效监督和制约，就可能导致权力滥用。民事执行检察监督权亦不例外。司法实践中，民事执行检察监督权不当行使、甚至滥用的现象在个别地方依然存在。人民法院在办理民事执行检察监督案件时，认为检察监督行为违反法律规定或者检察纪律的，可以向同级人民检察院提出书面建议，对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。应当注意，检察机关对执行行为的理解以及对试点通知规定所作诠释的偏差，导致与人民法院的认识产生差异，不能视为监督权的不当行使，甚至认为是监督权的滥用。通常情况下，针对检察建议即使有检察监督权不当行使的，在办理检察建议案件中载明情况及建议直接回复，不再另行提出书面建议，除非同一检察院有两个以上类似案件检察监督权不当行使的，以及严重违反法律或者检察纪律的，可向人民检察院提出书面建议。人民检察院作出回复后人民法院对回复有异议的，应当向上一级人民法院汇报，由上一级人民法院在充分听取下一级人民法院的同级人民检察院的意见后，决定是否向其同级人民检察院提出书面建议。

（十）进一步加强法检两家的协调配合

    当前要着力强化建立几种制度，切实加强法检两家的协调配合，共同做好执行检察监督工作，共同致力于执行工作水平和业绩的不断提高。一是法检定期联系制度。两院主管领导定期协调工作，互通情况。法院执行局与检察院民检部门负责人定期沟通研究工作。对于认识不一致或社会影响较大的案件，由院长、检察长协商解决。二是建立检察长列席审委会讨论执行案件制度。对重大、复杂、疑难案件，检察长可以列席法院审判委员会讨论执行案件的裁决过程，发表检察机关监督意见。三是执行案件协调机制。检察机关在受理了申请人的申诉之后，如果需要到人民法院了解相关执行情况的，人民法院应当配合;对于检察机关监督之后并执行完毕的案件，人民法院应当告知执行结果和书面的执行文书;对于人民法院没有明显违法，但确属有瑕疵的执行活动，检察机关可以通过协商、座谈等方式督促人民法院纠正;法院邀请检察院或者检察院主动要求对重大、复杂、疑难案件、群众反映强烈、社会关注度高的案件到执行现场监督。四是建立执行息诉工作机制。对于执行机关的执行裁定及执行行为正确、被执行人不服的，检察机关应做好申诉人的说服解释工作，依法公开进行审查，做到澄清问题、消除疑虑、明辨是非、消除矛盾。五是建立检察机关协助人民法院的机制。按照“两高”会签文件要求，对国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件、人民法院在执行工作中受到不当干预等类型的案件，两家应积极配合，共同解决难题，促进执行工作顺利开展。[13]