人民检察院对民事诉讼的法律监督

人民检察院对民事诉讼的法律监督

辛店法庭 耿智强

论文提要：

本文以现行的宪法和法律为依据，在探讨法律监督权与审判权、处分权的基础上对人民检察院民事诉讼法律监督的法理基础加以阐述，并据此提出一些理念和完善的思路。文章主要观点有：主张保留并加强人民检察院对民事诉讼的法律监督，但监督的方式和侧重点应予以调整，即严格民事抗诉的提起；加强对法官违法违纪犯罪行为及对包括执行在内的民事诉讼整个过程的监督。全文共6046字。

以下正文：

一直以来，围绕检察院民事抗诉的合理性等问题存在并展开了一系列论争。笔者以为，要从理论上解决这一问题，须从我国现行的政治体制出发，结合民事诉讼自身的特点，准确界定审判权、法律监督权及处分权等各项权力（利）各自的界限，并从整个体制的大视角出发进行思考、评价与完善，而不是脱离国情和实际，进行空中楼阁似的构建与理想化的改革，这些都是无益于改革本身的。鉴于此，本文的观点有点为现行民事抗诉制度辩护的意味，但不仅仅是维持，而是在坚持的基础上进行改革。

第一部分：民事诉讼法律监督的理论基础

一、法律依据及相关概念辨析

     我国现行《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

   《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

   《中华人民共和国民事诉讼法（2012年修正）》第14条：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”

《中华人民共和国民事诉讼法（2012年修正）》第235条：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”

这些是人民检察院依法对民事诉讼进行法律监督的主要法律依据。由于规定的较为原则，对于法律监督机关的职权，检察权的权能，以及对民事诉讼进行监督的方式等规定的不够具体和明确，导致了学界对此问题的不同理解的产生。在此，有必要从历史等角度对一些概念作出界定。其中涉及的概念有：法律监督机关、检察权、法律监督。不妨先对这些概念做一介绍。

先看法律监督。法律监督可以是一种行为，也可以是一种关系，还可以是一种权力。一般作行为讲，即对法律实施的监督。在行为意义上，法律监督有广义和狭义之分。狭义的法律监督指国家专门的法律监督机关——人民检察院，依照法定的权限和程序，对法的实施所进行的监督，旨在保证国家法律的统一、正确实施。广义的法律监督是指一切国家机关、社会组织和公民，对各种法律活动的合法性所进行的监督*。在法的一般理论中，法律监督是指广义而言。它包括国家权力机关的监督，行政机关的监督，专门国家机关的监督，社会监督及舆论监督等。各种监督的主体、目的、对象、手段和效力都不同。其中对司法，守法，最主要的监督方式就是国家专门法律机关——人民检察院的监督。人民检察院依据宪法赋予的检察权，通过行使检察权对国家司法机关的司法活动，对法律规范约束主体的守法情况进行监督。

权力意义上的法律监督是指法律监督权。法律监督权的本质属性是国家依法控制，约束立法、执法机关及其工作人员的行为，并对其行为进行矫治的权力形式。这一权力形式的外在表现为对立法行为的再立法（如撤消，废止），对行政管理行为的再管理（如处分，纠正），对司法行为的再制裁（如赦免，决定再审等）。而法律监督权的社会属性则表现为法律监督关系中基本矛盾的运动，即监督主体所希望达到的法制状态与监督对象的立法，执法，司法行为是否符合法制要求，是否达到监督主体所希望的法制状态之间的矛盾。它作为对公权力运作的行为进行法律评价的权利形式，必然是对已实施的或已完成的法律行为进行的评价，这就使得法律监督具有事后性的特点。否则法律监督的实施就可能对正在实施的行政权，司法权造成侵害。法律监督还具有强制性，即监督措施具有国家强制力，不以被监督者是否自愿为前提。此外，法律监督权因其对相关法律行为的处分或纠正措施的控制使其具有极大的权威性，表现在行使法律监督权的主体对监督对象之间一种典型的命令与服从关系。法律监督还具有广泛性的特点，在民事诉讼中表现为人民检察院对民事诉讼中审判人员的各种活动及最终的裁判结果乃至生效裁判的执行程序都有权监督。民事抗诉只是对民事诉讼法律监督的一个部分，是最强形式的监督。

法律监督作为一种社会关系，跟其他的关系一样具有主体、客体及内容三个要素。监督主体可以分为国家机关，社会组织，和人民群众三类。作为监督主体的国家机关，一般是指国家权力机关，行政机关和司法机关。国家机关实施法律监督的权限和范围，是由宪法和法律明确规定的，并且有着严格的法定程序。具有法律监督权的国家机关就是国家的法律监督机关。法律监督的客体是指法律监督的对象，即各种法律活动和违法犯罪行为。法律监督的内容包括监督对象的各种法律活动的合法性。

法律监督作为维护法律正确、统一实施的手段，一般会表现为多种多样的形式，既可以以权力的形式表现出来，如撤消，处分等措施，也可以以非权力的形式表现出来，如控告，建议等方式。

检察权是对人民检察院依法享有职权的统称。在民事诉讼领域，民事检察权一般包括提起民事诉讼权和民事诉讼检察监督。“检察权”与“法律监督”对于人民检察院来讲是从不同角度分析同一现象得出的两个概念。“法律监督”是人民检察院作为专门国家机关的本质属性和根本任务，“检察权”则是实现“法律监督”这一根本任务的手段，是与审判权并列的一项国家公权力。

那么对审判权到底有没有监督的必要？审判权与法律监督权的关系及界限划分如何呢？

二、对民事诉讼进行法律监督的法理基础

第一，从权力制衡角度看，是国家合理配置公权力的必要条件。在我国现行的最高权力机关之下的“一府两院”的格局之下，法院的审判权在国家权力实施中分工的独立性是相对的，不排斥权力机关和其它机关的监督，如检察院的法律监督，审计机关的审计监督等。“人民法院独立行使审判权，不受个人，团体，行政机关的干涉。”，对此进行反对解释，则并未排除权力机关和国家专门法律监督机关的制约。人民法院通过行使审判权对行政机关，检察机关进行监督和制约；人民检察院则通过检察权的行使来监督人民法院，从而在司法机关内部实现监督和制约。国家权力这样配置的基本原理，就是通过对审判权和检察权的相互制约，防止审判机关和检察机关滥用权力，以更好的保护公民，法人的合法权益。

杰弗逊有句至理名言：“绝对的权力导致绝对的腐败。”权力的行使需要监督。审判权作为国家公权力的一种，如不进行适当的监督与制约，极易滋生权力滥用，导致司法腐败。因此，在配置“权利”与“权力”要素时，仅让审判权在程序与实体上受到当事人处分权的制约还不够，还应遵循法制社会的另一种控权模式——以权力制约权力。即在民事诉讼中设置另一种公权力——检察权，用检察权去制约审判权，对其行使予以法律监督，防止审判人员在诉讼过程中为谋私利而滥用权力，枉法裁判。同时，审判权一般比较强大，处分权相对弱小，如不在民事诉讼中设置检察权以制约审判权，就不利于制衡民事诉讼，保障当事人处分权的充分行使，落实“权利本位”原则。

第二，从目的的角度看，民事检察监督与民事诉讼的目的具有一致性，因此二者是可以融合的。民事诉讼的主要任务是：1）保证当事人行使诉讼权利，2）保证人民法院正确审理案件，3）确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人合法权益和4）教育公民自觉守法。民事诉讼的目的是通过四个任务来实现维护社会秩序，经济秩序，保障社会主义事业的顺利进行。民事法律监督的目的是维护司法公正，司法权威与法律统一。二者都表现为对当事人利益的保障，而最终目的是整个社会秩序的维护。若以此为出发点，二者是可以融合的，并非绝对排斥。一个很有说服力的例子就是法院可以借助检察院的力量来对抗来自行政机关的不正当干预。来自上级检察院的监督作为一种有效的监督手段，使得试图干预法院审判的地方行政机关和党政部门领导不得不有所顾忌，客观上为下级法院抵御不当干预，坚持独立审判提供了支持。

第三、从价值角度判断，设置检察院对民事法律监督是追求司法公正与效率及程序安定的合理平衡。公正是司法制度的核心价值取向，也是整个司法制度赖以存在的基础。司法公正包括实体公正和程序公正。司法公正是一个抽象的范畴，它正是由一个一个的个案公正来实现的，没有个案公正就没有司法公正，也就没有司法制度的存在。民事抗诉制度的直接目的是通过抗诉为当事人提供最后的诉讼救济机会和手段，使其有可能通过随后引起的再审来纠正原审裁判的错误及审理中出现的程序性错误，从而保证司法公正。然而任何事物都有正反两个方面，抗诉不可避免的会造成程序反复，不仅造成裁判内容的不可预测而且违背诉讼效率原则。在维护生效裁判的终局性效力的同时，适度考虑案件的再审是必要的。如果过分强调裁判的正确性、公正性而忽视判决的终局性和诉讼效率，则诉讼会无休止的进行下去，社会所赖以存在和发展的稳定秩序会被瓦解；而过于注重裁判终局性的考虑，以至无论存在什么错误都不予再审纠正又势必会影响到司法的公正。从世界范围看，各国都有对生效裁判的最后救济手段。有的是由审判机关自己提出，有的是由监督机关提出，有的是由当事人提出，还有的兼有上述两种或两种以上方式。然而，前已述及，人民检察院的抗诉基于其法律监督权，对人民检察院的监督只能改善不能废除。

第四、从目前的司法实践来看，人民检察院的法律监督至少在现阶段有存在的必要。首先，整个社会的执法环境不好，国家的行政化管理体制使民事裁判在法院自身的监督系统中难以确保公正，各级法院难以摆脱地方党政的束缚。检察院的监督客观上对这种现象是一种抵制。另外，检察监督不可能“案必躬亲”，它存在的功能不止是纠错，还有震慑。这是一种潜在的制约，即使审判人员感觉到检察监督无时不在，让他们在行使权力时有所顾忌，不敢滥用权力枉法裁判。

第二部分：完善我国特色的检察院民事诉讼法律监督制度

三、具体的制度设计

人民检察院对民事诉讼的法律监督依其监督的对象分为对生效裁判的监督，即民事抗诉制度、对司法人员行为的监督和对程序的监督。人民检察院代表国家对特定案件提起民事诉讼因为不属于对民事诉讼的监督的范畴，本文将不予讨论。以下将对各种监督分别论述。

首先看民事抗诉制度。1、抗诉条件。包括条件及事由。条件有两个：一是检察院抗诉须以当事人申请为前提，未申请的视为当事人自愿接受裁判结果，不得抗诉。二、检察院抗诉须以当事人用尽诉权为前提，还可以上诉的不许申请抗诉。这是对法院审判权的尊重，也是对二审制度的尊重。抗诉作为一种非常规的纠错手段，其启动须慎之又慎，这正是尊重法院审判权的体现。但是，非因当事人的原因无法启动二审的仍然可以申请抗诉。确定法定事由的总体思路是事实问题出现错误的可以抗诉，属于认识领域的问题如适用法律及法官自由裁量范围内的事项不能抗诉。对于事实问题，自有是否符合真实的判断，答案肯定；而对于认识问题，属于主观领域，无所谓正确错误，法官之所以有那样的认识自有他的理由，检查官的认识未必就比法官的认识更正确，除非明显的法律适用错误。那么，到底那些问题属于事实问题，可以提出抗诉呢？《民事诉讼法》第185条的规定检察院发现有其他下列情形之一，应当提出抗诉：1）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；2）原判决、裁定适用法律确有错误的；3）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决，裁定的；4）审判人员在审理该案时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对这一法条进行分析：第一款的规定属于事实范畴，应予以保留。证据是否充足，足以认定事实这是由证据规定事先确定的，参照证据规定可以得出是否充足的结论。第二款，适用何种法律，如何适用法律应认为是法官的权力，检察院自无从置喙。第三款有重实体，轻程序的倾向。应去掉“可能”二字，并予以保留，因为程序违法属于事实，毫无疑问。第四款应予以保留，所述行为都是事实问题。

对于涉及公益的案件仅需考虑是否出现法定事由，而对于只涉及私益的案件，则须满足条件与事由两个要素。

2、可以抗诉的范围。确立抗诉的范围须考虑以下两个因素：第一，法院生效裁判对当事人利益的影响程度。只有对于涉及当事人实体权利和重大程序权利的裁判符合抗诉条件的才可以抗诉。第二，应该是法院作出的终局性裁判。这也是人民法院决定是否抗诉须考虑的因素。据此，抗诉的范围可以确定如下：法院适用二审程序审理的已经发生法律效力的判决；经过二审的不予受理的裁定、驳回起诉的裁定；执行程序中的不予执行的裁定、对执行异议的裁定等；非因当事人的原因无法启动二审的一审生效裁判。

     3、禁止抗诉的范围。判决、裁定未发生法律效力的；人民法院已裁定再审的；判决解除婚姻关系的；生效的调解书；法律规定的不能上诉也不能申请复议的其它判决、裁定，如最高人民法院的终审裁判。

4、抗诉的时间。现行制度没有对抗诉时间作出明确的规定，以至于检察院在理论上可以随时对生效的裁判提出抗诉，使得法院的裁判处于随时被改变的危险境地，不利于社会秩序的恢复。为解决此问题，法律应明确规定检察机关提起民事抗诉的起点时间和终点时间。起点时间也就是裁判生效后多长时间检察机关可以提起抗诉；终点时间即指裁判生效后多长时间便不得提出抗诉。起点时间容易确定，即为当事人申请抗诉后，至于终点时间，是个纯技术问题，在确定具体期限时应考虑两个因素：诉讼效率和社会关系的稳定。考虑到检察机关受理抗诉申请后还得作出相关审查和调查工作，抗诉的期限应稍长于申请再审的期限。 

  5、抗诉的次数。考虑到法院裁判的权威性，诉讼效率等价值，对生效裁判的抗诉应以一次为限。

现行民事诉讼法规定了人民检察院的调查权，这对于抗诉制度的落实有极为重要的积极意义。如前所述，很多错案均缘于事实不清或事实认定错误，人民检察院享有调查权，即可以依法对相关案件事实进一步进行核实。

此外的相关制度还有管辖制，立案及抗诉制，出庭制，抗诉救济及变更等。限于篇幅，在这里就不一一论述。

对司法人员行为的监督和对整个民诉程序的监督。首先应完善出庭制。包括：1）人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时应当派员出庭；2）检察长、检察员出庭的任务包括：宣读抗诉书，参加法庭调查，说明抗诉的根据和理由，对法庭审判活动是否合法进行监督。

人民检察院办理民事抗诉案件时，根据民事诉讼法第44条和第185条第1款（四）的规定，发现有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为，构成犯罪的，应按照案件管辖立案侦查，依法追究刑事责任。

人民检察院在当事人有证据证明有上述犯罪事实发生的情况下，应立案侦查。人民检察院还可以接受其他群众的举报，符合立案条件的立案侦查。

对于发现的审判人员的接受请客送礼等不构成犯罪的行为，检察院应该提出检察意见，送交其主管部门。

对于在民诉程序中出现的违法等行为，人民检察院应及时提出检查意见，促其改正。如检察院在审前了解到合议庭的组成人员中有人应该回避而未回避的，可以作出意见，送交法院，提请法院另行组成合议庭进行审理。在执行中发现司法人员有违法行为的应及时提出建议责其改正。