行政诉讼起诉期限问题研究

　　行政诉讼起诉期限问题研究

　　——以行政诉讼类型化为视角

　　田晓辉

　　论文提要

　　起诉期限既是行政诉讼法中的热点也是难点，我国现行《行政诉讼法》的修改已经列入全国人大的立法规划中，关于修改行政诉讼法的版本也不断出现，在这些修法版本中，均涉及到对起诉期限规则的修改。我国所有的行政案件都采用撤销诉讼一体主义，一律适用撤销诉讼的起诉期限，导致某些行政案件起诉人的权益本应给予司法救济，却因为时效制度存在较大缺陷而未能给予有效救济。本文对起诉期限的探讨将在行政诉讼类型化的框架中展开，建议我国修改现行《行政诉讼法》时，应当在诉讼类型化的基础上，学习借鉴有关国家（地区）尤其是大陆法系国家（地区）的立法例和学理，明确规定起诉期限仅仅适用于撤销诉讼。全文共7135字。

　　关键词：起诉期限、行政诉讼类型化、撤销诉讼

　　一、行政诉讼起诉期限基本理论

　　（一）起诉期限的概念

　　《行政诉讼法》对何谓“起诉期限”并未明确规定，理论学者对此也是见仁见智，主要有以下几种观点：1、起诉期限也称诉讼时效，是相对人起诉的有效时间；[①]2、起诉期限，也称起诉期间，是指公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期间；[②]3、起诉期限也就是行政诉讼的诉讼时效，从诉讼时效开始起算多长时间原告都有权利提起诉讼，多长时间之外，即丧失起诉权利；[③]4、起诉期限是不服具体行政行为的当事人有权请求人民法院保护其合法权益的法定期限；[④]5、起诉期限又称诉讼时效，指公民、法人或其他组织对行政主体具体行政行为不服时，可以向法院提起行政诉讼，由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限；[⑤]6、起诉期限是指当事人能够向法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，当事人丧失向法院提起行政诉讼的权利。[⑥]上述观点都属于广义上的起诉期限的概念，与我国司法实践中所有行政案件的立案受理均适用起诉期限规定进行审查的做法是相契合的。

　　域外国家如德国、日本和我国台湾地区都采用狭义的起诉期限概念，仅适用于撤销诉讼，这与其适用对象和范围往往仅与撤销诉讼等特定诉讼类型相对应。本文赞同适用狭义的起诉期限概念，因为我国学界之所以广泛采用广义的起诉期限概念，原因在于我国《行政诉讼法》尚未将行政诉讼类型化，现行立法只有起诉期限这一种时效规定，但这种规定在司法实践中是不正当也是不合理的，这也正是本文想要探讨的问题。

　　（二）起诉期限与相关制度辨析

　　1、起诉期限与诉讼时效

　　（1）诉讼时效是指公民、法人或者其他组织等民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当诉讼时效届满时，人民法院对权利人的民事权利不再进行保护的制度。诉讼时效在特殊情况下会发生中断、中止、延长，具有动态性。同时，诉讼时效具有法定性，任何诉讼时效都由法律、法规规定，除人民法院可以依法对特殊案件的诉讼时效延长外，任何单位或个人对时效的延长、缩短、放弃等约定都是无效的。与诉讼时效不同的是，行政诉讼起诉期限具有不变性。《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中关于起诉期限的规定都属于不变期间，行政诉讼没有起诉期限的中止、中断情形，只有起诉期限的耽误，起诉期限一经开始，便向着完成的方向进行。

　　（2）诉讼时效是实体法内容，诉讼时效届满后，权利本身及请求权并不消灭。民事权利人在诉讼时效届满后向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当立案受理，并应作出相应裁判，人民法院不主动适用诉讼时效的规定进行裁判，只有当事人以诉讼时效进行抗辩时，人民法院才对诉讼时效进行审查。起诉期限是程序法内容，是法律对不服具体行政行为的行政相对人设定的起诉条件之一，解决的是起诉人的起诉能否进入人民法院实体审查的程序问题。人民法院对于起诉人是否符合起诉条件的判断是以裁定方式表现出来的。即使在法院疏忽的情况下已经受理，但在审理的过程中发现原告超过起诉期限，仍然会以裁定的方式驳回起诉，而不是以判决的方式驳回诉讼请求。

　　2、起诉期限与除斥期间

　　（1）起诉期限与除斥期间都属于权利人行使权利的法定期间，具有不变性。但除斥期间的性质是权利未被侵害的状态下的存续期间，而起诉期限的性质是权利受到侵害时请求司法保护的时间限制。

　　（2）除斥期间的适用对象是形成权，除斥期间届满，权利人的形成权就消失，其目的是尽量维持在先的法律关系，排斥形成权形成新的法律关系，没有特殊情况，除斥期间是固定不变的。而起诉期限适用的对象是权利人提起诉讼的权利，起诉期限届满，权利人就失去诉权，无权再提起行政诉讼，其目的是促使行政相对人行使自己的诉权，维护自己的合法权益，起诉期间可以说是不变的，但公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，或者由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。

　　二、国内外法律关于起诉期限的规定

　　（一）我国法律关于起诉期限的规定

　　1、一般期限

　　一般期限，是指由《行政诉讼法》明确规定，适用于一般行政案件的起诉期限。我国现行法律规定的一般起诉期限有三种：（1）15 日。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日向人民法院提起诉讼”。（2）30 日。这个期限主要适用于情况比较复杂、起诉不太方便的案件，如税务、资源、海关等行政案件。我国的《森林法》、《土地管理法》、《渔业法》、《海关法》等规定的起诉期限都是30日。（3）3个月。《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。这实际上是我国行政诉讼中当事人直接向人民法院起诉的最一般的期限规定。

　　2、特殊期限

　　特殊期限，是指为《行政诉讼法》所认可，由其他单行法律所规定的起诉期限。（1）2年。《若干解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”（2）动产5年，不动产20年。《若干解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”（3）起诉期限耽误的处理。《行政诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”所谓“不可抗力或者其他特殊情况”，主要是指那些不能归责于行政相对人的事由。《若干解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”

　　（二）域外法律关于起诉期限的规定

　　1、大陆法系

　　大陆法系国家的行政诉讼脱胎于民事诉讼。在民事诉讼中，讨论取得时效、消灭时效和除斥期间三种时效的适用范围与适用对象问题，往往与实体民事权利的种类划分密切相关，但在行政诉讼中讨论时效的适用范围与适用对象问题，却往往与行政诉讼类型相挂钩。[⑦]基于撤销诉讼最能体现行政诉讼的特色，以及其在行政诉讼中的核心地位等原因，各国(地区)行政诉讼法往往对撤销诉讼的各项诉讼规则作了比较完整、详细的规定。而对于行政给付诉讼、确认诉讼的诉讼规则的立法规定则相对简单得多。就撤销诉讼的起诉期限而言，各国法律规定如下：

　　（1）法国。法国主要的行政诉讼类型是完全管辖权之诉和撤销之诉。提起撤销诉讼的普通起诉期限为2个月，起算点分别是:抽象的行政条例从公布之日起计算，具体行政处理从接到通知之日起计算，对集体多数人的行政处理不需要个别通知时，也从公布之日起计算。在行政机关明确答复拒绝当事人提出的请求之后的2个月内，当事人必须起诉;如果行政机关没有完全拒绝，而当事人对行政机关的答复仍不满意，可以在收到答复之后的2个月内起诉;如果行政机关对当事人的请求满4个月后仍未予答复的，当事人必须在之后的2个月内起诉。

　　（2）德国。根据原告诉讼请求目的之不同，德国法律将行政诉讼分为形成诉讼、给付诉讼和确认诉讼。形成诉讼的典型形式是撤销诉讼。根据德国《行政法院法》第74条第1款的规定，需经复议前置程序的，撤销之诉必须在复议决定送达之日起1个月以内提起，无须复议驳回通知书时，须在具体行政行为宣布后1个月内提起诉讼，期限开始计算以复议决定的送达为准。如果诉讼是在起诉期限届满之后提起的，属于不适法的起诉，法院将拒绝受理。

　　（3）日本。2004年修订的《行政事件诉讼法》明文规定了四种诉讼类型：抗告、当事人、民众和机关诉讼。抗告诉讼处于中心地位，又进一步分为行政处分撤销诉讼、裁决撤销诉讼、课予义务诉讼、停止诉讼、无效或不作为违法确认诉讼以及其他法定外抗告诉讼。[⑧]行政诉讼起诉期限的规定主要见于撤销诉讼，对于其他的诉讼类型日本法律没有明确规定起诉期限。行政处分的撤销诉讼的起诉期限为，从知道处分之日的第二天算起3个月内。但是，当从处分作出之日算起超过1年时，只要没有正当理由，便不能起诉。日本判例认为，在这种情况下的起诉期限的起算日是知道裁决之日而不是其第二日。

　　（4）我国台湾地区。台湾地区的《行政诉讼法》将行政诉讼分为撤销诉讼、确认诉讼和给付诉讼。其中第 106 条规定：“撤销诉讼之提起，应于诉愿决定书送达后二个月之不变期间内为之。但诉愿人以外之利害关系人知悉在后者，自知悉时起算。撤销诉讼，自诉愿决定书送达后，已逾三年者，不得提起。”

　　2、英美法系

　　英美法系国家的司法审查制度别具一格，但在时效制度安排方面却与大陆法系国家撤销诉讼的起诉期限极为相似，即期限都非常之短，远比普通民事诉讼的时效严格。

　　（1）英国。按照诉讼程序的性质，英国行政救济类型一般可分为公法上的特别救济诉讼和私法上的普通救济诉讼。提出司法审查申请的期限是从被诉行为发生之日起 3 个月内，英国《司法审查规则》第 4 条规定：“一、司法审查申请应自申请原因首次出现之日起 3 个月内及时提出，除非法院认为有适当的理由应延长申请期限。二、申请的救济是涉及任何有关裁决、命令、刑事判决或其他行为的调卷令时，申请原因首次出现之日应确定为裁决、命令、刑事判决或其他行为作出之日。三、申请司法审查的期限适用前两项的规定，但任何其他法律另有规定的，适用其他法律。”[⑨]

　　（2）美国。在美国，无须法律明文规定，一切行政行为都可以接受法院的司法审查，一般规定司法复审的法律同时规定复审的期限。不同的复审的法律往往规定不同的复审期限，一个月到几个月的期限规定不等。例如，1942年紧急时期物价管理法规定的期限中有30天，联邦贸易法规定复审请求时间为60天，而纽约普通复审法则规定复审提起期限多达4个月。[⑩]

　　三、不同诉讼类型起诉期限之完善

　　（一）行政诉讼类型

　　完善行政诉讼起诉期限制度必须首先将行政诉讼类型化。台湾地区行政法学者蔡志方先生认为，行政诉讼审判权范围与行政诉讼类型历来都是行政诉讼制度中居于最核心地位的两个关键问题，往往牵一发而动全身。[11]行政诉讼类型是行政诉讼制度精细化发展的重要标志，它有助于行政行为的审查以及公民权利的保障。行政诉讼制度发展的历史表明，各个主要西方国家早在十七八世纪便开始了广泛且丰富的诉讼类型化实践，但在二战以前，大陆法系诸国（地区）在行政诉讼上一般只有撤销诉讼一种诉讼类型。二战后，为实现行政诉讼的宗旨和目的，有效地保护行政相对人的合法权益，客观上要求各国行政诉讼纷纷增设了各种必要的、基本的诉讼类型。

　　行政诉讼类型的划分应当坚持同一性和科学性原则[12]，从对行政诉讼类型内涵的界定分析，“诉讼请求的内容”是行政诉讼类型化的最基本标准。我国学者认为应该以诉讼请求为主要标准划分行政诉讼类型，而且认为我国行政诉讼类型应该分为撤销诉讼、给付诉讼以及确认诉讼三大基本类型。在这三大基本诉讼类型下，根据不同的标准，又可以对其进行亚类型的划分，其中由于给付诉讼的诉讼标的表现出两种明显的不同类型，又可以将其分为课予义务诉讼和一般给付诉讼。撤销诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政主体作出的行政决定侵害其合法权益时，请求人民法院撤销该行政决定而提起的诉讼；课予义务诉讼是指公民、法人或其他组织的合法权益因行政主体拒绝作出行政决定或者怠于作出行政决定而遭受侵害，请求法院判令行政主体作出其所申请的行政决定的诉讼；一般给付诉讼是指公民、法人或其他组织请求法院判令行政主体作出行政决定以外给付的诉讼；确认诉讼是指公民、法人或其他组织与行政主体之间对某种行政行为或事实行为的存在状态发生争议时，请求人民法院对其是否存在以及是否合法、是否有效作出确认而提起的诉讼。

　　（二）各种诉讼类型之起诉期限

　　世界各国立法往往都对撤销诉讼的起诉期限作了详细规定，对其他诉讼类型的起诉期限规定的较为简单。之所以这样规定是立法者基于撤销诉讼涉及到行政行为效力的维护问题，以及形成之诉的属性，加上法的安定性和维护行政权有效运作等方面的考虑，往往通过立法明确规定撤销诉讼必须适用期间短暂的起诉期限。而其它诉讼类型由于不涉及行政行为效力的维护问题，而且有民事诉讼的相关规则可以参照适用，故均未规定提起诉讼应当适用起诉期限的规定。[13]我国的司法实践反映，本来仅适用于撤销诉讼的起诉期限规定一直都被生搬硬套地适用于所有的行政案件和其它诉讼类型，致使出现了对公民合法权益救济不足的现象，未能达到为行政相对人提供有效且“无漏洞”救济的目标。因此，为了完善我国的行政诉讼起诉期限制度，唯一出路就是对我国现行的行政诉讼规则进行类型化改造。

　　1、撤销诉讼

　　撤销诉讼是最为典型的传统诉讼类型， 在性质上属于形成诉讼。为了避免行政决定长期处于不确定的状态，影响行政效率，基于维护法的安定性的考虑，立法者必须为原告提起撤销诉讼设置短暂的起诉期限予以限制，这是大陆法系国家（地区）如德国、日本和我国台湾地区“行政诉讼”制度上的通例。

　　我国现行《行政诉讼法》和《若干解释》等司法解释关于起诉期限的一般规定是3个月，这个期限如果仅就撤销诉讼而言，显然比一般大陆法系甚至英美法系的国家或地区的起诉期限要宽松许多，符合我国普通公民法律知识水平不高、时效意识不强的国情。

　　2、给付诉讼

　　给付诉讼分为课予义务诉讼和一般给付诉讼。司法实践中，两种给付诉讼的对象通常是行政主体的不作为行为。对其起诉期限，目前司法实践中的做法是根据《若干解释》第三十九条第一款的规定进行推定，行政机关的履行期限届满即视为原告已经知道行政行为的内容，起诉期限开始计算，最长不得超过2年。但这种做法等于将必须知悉某项行政行为作出的法定时间或者合理时间的义务强加于申请人身上，对于行政相对人来说是不公平的。对此，可以借鉴美国的相关规定，即在申请人提出申请之后，行政机关办理特定事项的期限届满时只是申请人可以起诉的一个时间起点，申请人也可以等待行政机关的答复，如果行政机关不作答复，则起诉期限也不进行。

　　但为了防止原告起诉过度迟延，客观上要求应当给予必要的时间限制，不宜放任原告可以任意、随时地提起这种诉讼。在这种情况下，可以学习借鉴一些国家的立法规定和实践做法，既可以直接参照适用民法上请求权的诉讼时效为其设置时间上的限制，也可以借鉴德国、日本和我国台湾地区的一些具体做法，比如引入权利失效制度[14]，或者是通过立法规定公法上请求权的消灭时效，如果原告超过请求权时效才起诉的，应当视为其起诉过于迟延而缺乏利益保护的必要，法院可以判决驳回诉讼请求。

　　3、确认诉讼

　　根据确认诉讼的性质，大陆法系国家（地区）如德国、日本和我国台湾地区在立法上均没有规定原告提起确认诉讼的起诉期限，在司法实践中确认诉讼也不适用起诉期限的规定，而且学理上的通说也均认为确认诉讼不应受起诉期限的限制，而是受其他起诉条件的限制。这样规定的根本原因在于确认诉讼的裁判结果只是针对原本已经存在的法律关系，既不会引起既有法律关系的变动，也不涉及行政行为效力的维护问题。因此，确认诉讼的性质决定其没有适用起诉期限的必要。

　　为了防止由此可能导致的滥诉，大陆法系国家采用诉的利益规则和确认诉讼的补充性规则作为相对人提起确认之诉的起诉条件。只有当原告对于尽快确认法律关系具有某种正当利益时，法律才认可其具有提起确认诉讼的“诉之利益”，也只有在其他诉讼种类无法提供有效救济时，确认诉讼才能被运用。

　　四、结语

　　总而言之，行政诉讼起诉期限无论在理论上还是司法实践中都存在着诸多问题，是《行政诉讼法》一个亟待解决的难点。但是应当注意的是：1、由于起诉期限是一个不变期间，在公民、法人或其他组织知道具体行政行为内容的最后三个月内才知道诉权或者起诉期限的，其起诉期限也应当适用最长期限，即不得超过两年；同样，公民、法人或其他组织对于涉及不动产的具体行政行为，在该具体行政行为作出之日起的最后两年内才知道具体行政行为内容的，其起诉期限也不应超过最长期限20年，对于涉及其他具体行政行为的，其起诉期限不应超过最长期限5年。2、不管是《行政诉讼法》规定的一般起诉期限，还是《若干解释》规定的特殊期限，司法实践中都应当更加注重对当事人诉权的保护，不应一味地将起诉期限适用于所有的诉讼类型。

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　[①] 胡建森：《行政诉讼法学》，高等教育出版社，2003年版，第202页。

　　[②] 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年第1版，第1页。

　　[③] 刘善春：《行政诉讼原理及名案解析》，法制出版社，2001年版，第626页。

　　[④] 方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2000年版，第444页。

　　[⑤] 胡玉鸿主编：《行政诉讼法教程》，法律出版社，1997年版，第252页。

　　[⑥] 林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社，2009年第3版，第180页。

　　[⑦]林俊盛：《论行政诉讼起诉期限制度的完善——兼谈我国<行政诉讼法的修改>》，载《行政法学研究》，2013年第1期，第27页。

　　[⑧] 林俊盛：《行政诉讼期限制度研究》，武汉大学2013年博士学位论文，第60页。

　　[⑨] 贺新发：《行政诉讼起诉期限研究》，吉林大学2011年硕士学位论文，第11页。

　　[⑩] 同上。

　　[11] 蔡志方：《迎接行政救济新纪元，认识诉讼制度旧核心》，载台湾《万国法律》，2000年第8期。

　　[12] 章志远：《行政诉讼类型构造研究》，法律出版社，2007年版，第93-95页。

　　[13] 林俊盛：《论行政诉讼起诉期限制度的完善——兼谈我国<行政诉讼法的修改>》，载《行政法学研究》，2013年第1期，第28页。

　　[14] 权利失效，是德国法在判例法上创设的一项制度，是指如果权利人长期地不主张或行使自己的权利，像请求权、形成权和抗辩权，特别是当权利人对于有关的财产安排或对某种他本来可以用来保护自己不受损害的措施置之不理时，使权利的对方合理地认为权利人不再行使他的权利时，这种权利就可能失效。参见[德]卡尔?拉伦茨：《德国民法通论》(上册)，王晓畔等译，法律出版社，2003年版，第309-310页。